我國碳排放權交易立法邁出了里程碑式的一步，開啟了我國碳排放權交易的法治新局面。
2024年開年以來，繼中共中央、國務院出臺關于全面推進美麗中國建設的意見之后，國務院總理李強簽署第775號國務院令，公布《碳排放權交易管理暫行條例》（以下簡稱《條例》），自2024年5月1日起施行。《條例》被業(yè)內(nèi)譽為中國碳市場政策文件的頂層設計。至此，我國碳排放權交易終于“有法可依”。
《條例》明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境部負責碳排放權交易監(jiān)管，并構建了碳排放權交易管理基本制度框架，規(guī)定重點排放單位應當編制年度溫室氣體排放報告，并強化防范和嚴厲懲處碳排放數(shù)據(jù)造假行為，為全國碳排放權交易市場運行管理提供明確法律依據(jù)。
碳排放權交易是通過市場機制控制和減少二氧化碳等溫室氣體排放、助力積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和的重要政策工具。多名接受采訪的業(yè)內(nèi)人士認為，此前我國還沒有關于碳排放權交易管理的法律、行政法規(guī)，《條例》這個專門行政法規(guī)的出臺是眾盼所歸，有利于規(guī)范交易活動、保障數(shù)據(jù)質(zhì)量。可以預見，隨著《條例》的正式實施，我國碳市場將迎來創(chuàng)新發(fā)展的巨大機遇，交易規(guī)則將更為完整清晰，交易主體將更為廣泛多元，交易產(chǎn)品將更為豐富多樣，交易方式將更為靈活便捷，風險控制將更為全面有效，信息披露將更為公開透明，市場運行將更有活力。
其中最受業(yè)內(nèi)關注的是，《條例》對未履約企業(yè)處5倍-10倍罰款，處罰力度大大提升有助于提升市場有效性。此外，民航將納入重點排放單位引起重大關注，《條例》明確了國家主管部門對民用航空等行業(yè)溫室氣體排放的管控，同時也為將來如何參與國際航空行業(yè)碳減排打下了工作基礎。
未履約企業(yè)處5至10倍罰款
《條例》規(guī)定，重點排放單位未清繳其碳排放配額的，責令改正，處1個月市場交易平均成交價格5倍以上10倍以下的罰款；拒不改正的，核減下一年度碳排放配額，還可以責令停產(chǎn)整治。
2011年10月，我國在北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳等地啟動地方碳排放權交易市場試點工作。2017年12月，啟動全國碳排放權交易市場建設。2021年7月，全國碳排放權交易市場正式上線交易。
截至2023年底，全國碳排放權交易市場共納入2257家重點排放單位即發(fā)電企業(yè)，累計成交量約4.4億噸，成交額約249億元。據(jù)21世紀經(jīng)濟報道了解，今年全國碳排放權交易市場擴容或納入水泥、電解鋁等行業(yè)，未來隨著民航業(yè)的納入，重點排放單位數(shù)量也將隨之增加。
倫敦證券交易所集團碳市場高級分析師譚琭玥表示，《條例》出臺后，對未履約企業(yè)的處罰力度大大提升，有助于提升市場有效性。
此外，《條例》還規(guī)定重點排放單位應當編制年度溫室氣體排放報告，省級政府生態(tài)環(huán)境主管部門對報告進行核查并確認實際排放量，并且處罰也更加嚴格。未按照規(guī)定統(tǒng)計核算溫室氣體排放量的重點單位，或使用虛假的數(shù)據(jù)資料等其他弄虛作假行為，沒收違法所得，并處違法所得5倍以上10倍以下的罰款。
同時，為了碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量，《條例》對在溫室氣體排放相關檢驗檢測、年度排放報告編制和技術審核中弄虛作假的，規(guī)定了罰款、責令停產(chǎn)整治、取消相關資質(zhì)、禁止從事相應業(yè)務等嚴格的處罰，并建立信用記錄制度。
清華大學碳中和技術論壇專家、中國綠色金融50人論壇研究員趙振林表示，新頒布的《條例》明確要求保障數(shù)據(jù)的真實性、準確性和進行嚴格的數(shù)據(jù)質(zhì)量控制，這凸顯了數(shù)據(jù)質(zhì)量在碳排放管理和綠色發(fā)展中的中心作用。建立一個完善的綠色數(shù)據(jù)資產(chǎn)體系對于達成碳中和目標和推動可持續(xù)發(fā)展具有深遠的意義，并且是實現(xiàn)高質(zhì)量、以綠色生產(chǎn)力為核心的經(jīng)濟新動力的關鍵。
對于保障碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量，國家應對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心主任徐華清認為，相較于《碳排放權交易管理辦法（試行）》，行政處罰力度大幅提升，有助于強化對違法違規(guī)行為的約束，有效保障碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量。下一步，應積極落實《條例》數(shù)據(jù)質(zhì)量管理要求，不斷提升碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量，為全國碳排放權交易市場的健康運行和持續(xù)發(fā)展提供支撐。應以立法為基礎，健全全國碳排放權交易市場數(shù)據(jù)質(zhì)量管理頂層設計；規(guī)范和創(chuàng)新數(shù)據(jù)質(zhì)量過程管理，充分發(fā)揮市場機制控制和減少溫室氣體排放的積極作用；嚴格落實監(jiān)督機制，強化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理合法性和規(guī)范性。
中國碳中和五十人論壇副秘書長吳宏杰指出，《條例》第十三條、第二十三條分別專門明確了技術服務機構的責任與義務以及技術服務機構的違法處罰，突出了技術服務機構的關鍵作用，因為數(shù)據(jù)的真實與準確關系到國家碳達峰碳中和目標的實施。此外，《條例》新增加了“第三十一條 重點排放單位消費非化石能源電力的，按照國家有關規(guī)定對其碳排放配額和溫室氣體排放量予以相應調(diào)整。”這符合國家由能耗雙控向碳排放雙控政策的轉(zhuǎn)變，支持可再生能源的發(fā)展，為碳市場促進可再生能源的發(fā)展明確了法律基礎。
其中業(yè)內(nèi)重點關注的是，《條例》第三十二條有關民航部分的變化，在之前舊版未提及。國務院生態(tài)環(huán)境主管部門會同國務院民用航空等主管部門可以依照本條例規(guī)定的原則，根據(jù)實際需要，結合民用航空等行業(yè)溫室氣體排放控制的特點，對民用航空等行業(yè)的重點排放單位名錄制定、碳排放配額發(fā)放與清繳、溫室氣體排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計核算和年度排放報告報送與核查等制定具體管理辦法。
譚琭玥表示，民航部分，歐盟碳市場目前只納入歐盟以內(nèi)航空，但是歐盟碳市場指令里面也提到對于corsia的豁免將在2027年失效，所以很有可能屆時歐盟碳市場將擴大航空業(yè)的覆蓋范圍，納入來往歐盟的所有國際航班。“我們團隊估算，擴大覆蓋范圍后，納入歐盟碳市場的航空業(yè)的年度碳排放將從目前的5000萬噸上升到至少8000萬噸。在此背景下，中國國家碳市場如果能加速納入民用航空，也將幫助該行業(yè)更有力地應對來自歐盟碳市場機制的挑戰(zhàn)。”
不再新建地方碳市場
此次《條例》的出臺，被業(yè)界認為是貫徹落實全國統(tǒng)一大市場要求，將促進碳市場活躍開放，也對未來地方碳市場發(fā)展方向進行了明確。
按照《條例》第二十九條，“對本條例施行前建立的地方碳排放權交易市場，應當參照本條例的規(guī)定健全完善有關管理制度，加強監(jiān)督管理。本條例施行后，不再新建地方碳排放權交易市場，重點排放單位不再參與相同溫室氣體種類和相同行業(yè)的地方碳排放權交易市場的碳排放權交易。”
對此，上海環(huán)境能源交易所董事長賴曉明表示，《條例》充分體現(xiàn)了全國碳市場作為控制和減少溫室氣體排放政策工具的定位，反映了我國碳排放的特點和管控要求，契合統(tǒng)一大市場的建設思路，也為全國碳市場后續(xù)進一步擴大覆蓋范圍，豐富交易主體、交易產(chǎn)品和交易方式等提供了法律依據(jù)。
自2011年開始，全國地市陸續(xù)獲批啟動了地方碳排放權交易市場試點工作。近年來，也有河北、海南等地在探索不同形式的碳交易創(chuàng)新工作。自2022年電力行業(yè)納入全國統(tǒng)一碳市場以來，各試點地區(qū)碳交易量受到一定影響。
此次《條例》施行的出臺，對地方碳排放權交易市場意味著什么？
國家氣候中心原副主任、亞洲開發(fā)銀行原首席氣候變化專家呂學都認為，此次《條例》的出臺，實際上是對已有的地方碳交易試點的肯定，并對后續(xù)地方碳市場如何參照全國碳市場完善監(jiān)督管理提出了更高的要求。
暨南大學低碳與可持續(xù)發(fā)展研究院副院長、廣州區(qū)域低碳經(jīng)濟研究基地執(zhí)行主任沈洪濤也表示，《條例》的出臺明確了地方碳市場的地位，下一步，要繼續(xù)建設現(xiàn)有的地方碳市場。地方碳市場還需要結合各試點地區(qū)區(qū)位特點和產(chǎn)業(yè)特點建設。
“以廣東為例，近年來廣東與港澳兩地多次提出探索建立粵港澳大灣區(qū)碳交易市場，目前大灣區(qū)在碳市場領域的跨境交流機制也比較完善。未來，全國碳市場在發(fā)展成熟后也需要與國際接軌，廣東可以充分利用其區(qū)位優(yōu)勢，加快推動粵港澳大灣區(qū)碳交易市場跨境合作，為未來全國碳市場向國際開放提供先行先試的經(jīng)驗。”沈洪濤說。
具體到產(chǎn)業(yè)方面，沈洪濤認為，海洋是碳匯開發(fā)的重要方向。目前廣東推進海洋強省建設，打造“海上新廣東”，為契合地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略，廣東可以加快研究海洋生態(tài)碳匯的各項方法學，推動與海洋碳匯碳普惠相關制度落地，為海洋強國探索一條綠色化路徑。
除依托自身特色發(fā)展碳交易市場外，跨地區(qū)聯(lián)動也成為業(yè)界期待的方向。
呂學都表示，《條例》出臺后，未建立地方碳交易市場的地區(qū)如何利用市場化手段管理、引導、鼓勵未納入全國統(tǒng)一配額市場和CCER市場的高碳排放企業(yè)積極減碳，鼓勵有碳匯潛力的企業(yè)積極增加碳匯，是未來各地方需要探索的方向。
沈洪濤認為，目前碳市場對納入新的控排行業(yè)會相對謹慎。在此背景下，加強區(qū)域合作應該是值得探索的方向。如與廣東相鄰的海南在2022年設立了海南國際碳排放權交易中心，而相鄰的廣西則有豐富的森林碳匯資源待開發(fā)。作為正式獲批的碳交易市場試點，廣東可積極主動推動與其他省份的合作，探討將其他省市的碳匯資產(chǎn)納入廣東自愿碳減排機制，從而帶動片區(qū)碳交易市場活躍度。
利好碳金融發(fā)展
對于交易主體與交易方式，《條例》明確提出，重點排放單位和其他符合規(guī)定的自愿參與碳排放權交易的單位和個人可以從事碳排放權交易。業(yè)內(nèi)普遍認為，《條例》豐富了市場交易機制，通過有償分配、市場調(diào)節(jié)等制度提高政策彈性。
賴曉明表示，《條例》在免費分配的基礎上引入了有償分配。明確了全國碳市場配額分配思路和方向，配額實行免費分配，并根據(jù)國家有關要求逐步推行免費分配和有償分配相結合的方式。一方面，以免費分配為主是全國碳市場的核心分配思路。另一方面，全國碳市場未來將逐步引入有償分配。有償分配機制的引入可以進一步增強企業(yè)“排碳有成本、減碳有收益”的低碳發(fā)展意識，通過有償分配形成的一級市場可以提供最基本的流動性和履約保障，同時一級市場的價格也可以對二級市場形成參考和聯(lián)動，進一步發(fā)揮碳定價功能。
隨著《條例》出臺，業(yè)界也普遍認為碳配額的資產(chǎn)屬性應該如何定義有了較為明確的法律依據(jù)，這也使金融機構開發(fā)碳金融產(chǎn)品的行為更加有法可依。
沈洪濤表示，《條例》以國務院令方式出臺，在全國層面相當于上位法，意味著將碳配額這項無形資產(chǎn)以法令形式進行了明確。碳資產(chǎn)法定屬性更明確后，金融機構開發(fā)例如碳質(zhì)押、碳回購等金融產(chǎn)品就更有依據(jù)。
值得關注的是，此次《條例》在數(shù)據(jù)質(zhì)量等方面的違法違規(guī)行為處罰進行了明確的規(guī)定。
國家應對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心主任徐華清表示，《條例》對強化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理具有重要意義溫室氣體排放的數(shù)據(jù)質(zhì)量是保障全國碳排放權交易市場健康有序發(fā)展的生命線，也是市場健康運行的基礎和前提。全面準確真實的碳排放數(shù)據(jù)不僅是全國碳排放權交易市場擴容、增加市場活力的基礎，也是影響當前全國碳排放權交易市場溫室氣體減排成效的關鍵要素。
譚琭玥表示，《條例》出臺后主管部門可能引入有償分配（拍賣）等市場調(diào)節(jié)機制，如成功舉行，賣方惜售、買方集中被動履約等交易行為對市場的影響力可能會下降。
強化對數(shù)據(jù)質(zhì)量的管控，也從側(cè)面利好碳金融產(chǎn)品的開發(fā)。
沈洪濤認為，《條例》對提升碳市場的數(shù)據(jù)質(zhì)量，完善環(huán)境信息的披露工作將起到較大的推動作用。金融機構進行碳金融產(chǎn)品創(chuàng)新的重要基礎是碳排放數(shù)據(jù)及相關的環(huán)境效益等基礎數(shù)據(jù)，因此數(shù)據(jù)質(zhì)量的可靠性和披露的完善性，都是碳金融創(chuàng)新的基礎工作。預計在《條例》推動下，利好服務碳市場發(fā)展的數(shù)據(jù)基礎設施建設，也有利于碳金融產(chǎn)品的創(chuàng)新和復制推廣。
另一點值得關注的是，《條例》第三條明確提出，“國家加強碳排放權交易領域的國際合作與交流。”
沈洪濤認為，目前國際上相對成熟的碳市場交易產(chǎn)品以期貨為主，其中歐盟碳市場碳期貨交易量占其碳市場總交易規(guī)模80%以上。因此推動碳期貨市場的建立是開展碳排放權交易領域國際合作的基礎。
“我們在實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，被納入歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM）的遠洋運輸企業(yè)，很可能需要通過歐盟碳市場買入碳期貨。按照目前我國的會計準則，碳配額資產(chǎn)是否應列入金融資產(chǎn)并沒有明確的規(guī)定，企業(yè)只能將碳資產(chǎn)歸入其他資產(chǎn)。這些都是推動未來碳交易領域與國際接軌過程中需要解決的實際問題。因此，無論是從完善碳市場發(fā)展的角度，還是從企業(yè)如何更好應對碳‘關稅’的角度，推動碳期貨市場的建立都是相當必要且較為緊迫的事項。”沈洪濤說。（記者 李德尚玉 郭曉潔）
來源：21世紀經(jīng)濟報道
責任編輯：李雯
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