7月9日，《私募投資基金監督管理條例》（以下簡稱《條例》）正式對外公布，自2023年9月1日起施行。司法部、證監會負責人就《條例》回答記者問時表示，“《條例》的發布既是健全私募基金監管基礎性法規制度的標志，也是促進行業高質量發展進入新階段的標志，對行業具有里程碑意義。”
至此，醞釀達十年之久的私募基金行業首部行政法規終于正式面世。
為何“十年磨劍”？
《條例》共七章六十二條，由五方面內容構成：一是明確適用范圍，將契約型、公司型、合伙型等不同組織形式的私募投資基金均納入適用范圍；二是明確私募基金管理人和托管人的義務要求；三是規范資金募集和投資運作；四是對創業投資基金作出特別規定（記者注：私募基金根據投資標的不同，主要分為私募證券投資基金和私募股權投資基金，而創業投資基金屬于私募股權投資基金的一個分支）；五是強化監督管理和法律責任。
“《條例》作為私募投資基金行業的首部行政法規，反映了國家對私募行業規范健康發展和風險防控的定位和頂層設計，從草案到《條例》的出臺歷時十年，行業早已翹首以盼”，知名私募機構時代伯樂的風控合規總監丁利鵬在接受經濟觀察網記者采訪時稱。
公開信息顯示，《條例》的出臺，最早可追溯至十年前。在2013年6月1日起施行的《中華人民共和國證券投資基金法》中，雖然單設第十章“非公開募集基金”章節將私募證券基金納入監管，卻未將私募股權創投基金納入適用范圍。2013年6月中央編辦發文明確私募股權創投基金由中國證監會監管后，為進一步明確監管要求，解決私募股權創投基金上位法缺失的問題，證監會同年提請國務院啟動制定《條例》，并于2014年以部門規章形式出臺了《私募投資基金監督管理暫行辦法》（以下簡稱“暫行辦法”）。
其時，市場均以為《條例》會很快出臺，但實際上這一等卻是十年之久，直到2023年6月份才在國務院常務會議上獲得審議通過，7月9日正式頒布，并將于9月1日起施行，歷經“十年懷胎”終于“出生”。
對于私募基金行業首部行政法規歷經十年之久才終于正式面世，北京植德律師事務所合伙人鄒野在7月11日接受經濟觀察網記者采訪時表示，2013年-2014年的狀況是，私募證券基金剛納入《基金法》不久，由陽光私募（即私募基金管理人給信托計劃、券商資管產品等做投顧）轉為真正受托管理的管理人時間亦尚不久，另外中央編辦剛將私募股權基金的監管權從發改委劃轉至證監會，因此無論對于私募證券基金還是私募股權基金，出臺《條例》的條件都不成熟，即便證監會發布的部門規章，也只稱之為“暫行辦法”。
“其后，私募證券基金由于有《基金法》這個上位法作為定海神針，加上證監會對于證券投資的監管已經輕車熟路，因此即便關于私募證券基金的監管有尚待完善之處，但出臺《條例》倒也沒有特別大的緊迫性”，鄒野進一步表示，至于私募股權基金，以常見的5+2的投資期（5年的投資期加2年的退出期）為例，10年的時間剛好是最早的幾批私募基金基本完成了從基金管理人登記、基金募集與設立、投資、投后管理到順利退出或不順利退出（經由訴訟、被投企業重組等各種路徑實現退出）或仍不能退出的一個完整運作周期，讓立法者對于私募股權基金的種種問題有了更清晰、具象的認知，從而也能更有針對性地制定法規。
“因此，十年磨一劍，我認為是一種成熟的做法。”鄒野稱。
告別“野蠻生長”
這十年間，我國私募基金行業走出了驚人的發展速度。通聯數據Datayes！的統計顯示，2014年12月份，我國私募基金的管理規模合計僅為1.49萬億元，私募基金管理人4955家；而到了2023年5月份，其管理規模已經增長至21萬億元左右，登記的私募基金管理人22270家。與其高速增長相伴的，則是私募基金行業出現了大量涉嫌違法違規的案例，這些案例涉及的主要違法違規類型表現為公開宣傳、虛假宣傳、保本保收益、向非合格投資者募集資金、非法集資、非法吸收公眾存款等。
“這是私募基金行業野蠻生長的黃金十年，隨著《條例》實施，也宣告了這個時代的結束，代之而來的將是高質量規范式發展的主旋律，從大到強，這是行業發展成熟的必然。”在深圳市南山區前海深港青年夢工場的辦公室內，一家私募基金公司的實控人射先生這樣對記者說。
他認為，在野蠻生長時期，行業側重追求數量上的發展，所以政策寬松、小型私募基金林立，這難免容易滋生違法違規案例；而隨著《條例》的實施，無論是準入門檻抑或上位法，都將有利于頭部私募的競爭優勢而加大小型私募的生存成本，結果必然是優勝劣汰。
“其實近年來已經有這樣的苗頭，比如從2021年到現在，整個私募的管理規模是增長的，但管理人家數卻從24610家減少至22270家。”射先生說。
他進一步表示，從野蠻增長轉入高質量發展，這是好事，說明私募基金更能夠在服務實體經濟、支持創業創新、提高直接融資比重以及服務居民財富管理等方面發揮越來越重要的積極作用；“但對于我們小型私募基金而言，影響確實是十分大的，但幸好《條例》9月份才實施，給了大家1個多月的過渡期。現在身邊的同行朋友都在研究商量如何適應即將到來的新階段”。
在前知名證券分析師、現為獨立投資者的金光看來，《條例》的發布確實是私募基金行業告別野蠻生長的里程碑事件；“雖然它與此前發布的‘暫行辦法’內容上相差不大，但作為上位法、法律文件，它可以讓私募的發行、發展以及監管更有法可依”。
金光向記者介紹稱，全面注冊制后，證券市場已經呈現“去散戶化”的趨勢，投資專業化的要求在提高，而且行情的極端化現象（結構化行情）也可能會長久化。
“A股也將如海外市場一樣出現越來越多的退市股，這樣一來，更需要專業的知識及技能。最近，公募降費、《條例》出臺，管理層意圖就是大力發展基金，公募、私募并舉，散戶及大戶、機構（私募基金門檻只適宜機構及大戶）可以各取所需。根據資金的流向，最近幾個月個人投資者通過基金，尤其是通過ETF投資二級市場的行為在明顯增多。”金光說。
“我們認為在《條例》出臺后，私募基金行業將會實現更好的‘新陳代謝’，未來基金管理人將會出現更明顯的兩級分化，優化行業結構，提高管理人質量和準入門檻，利好更多堅持長期投資主義的基金管理人，實現良幣驅逐劣幣”，丁利鵬亦如是說。
“頂層設計”的意義
“在我看來，《條例》最大的意義是為私募基金監管做了頂層制度設計。”鄒野向記者表示，首先在《基金法》僅適用于公募基金和私募證券基金的情況下，《條例》從行政法規的層面確立私募股權基金的法律地位；其次，《條例》從行政法規的層面確立了證監會對私募股權基金的監管職權，而此前證監會監管私募股權基金的依據主要是中央編辦的授權；再次，《條例》將證監會、基金業協會的部分監管規則、自律規則也納入其中。
鄒野提醒記者，需要特別注意的是，即便是跟現行規則保持一樣或類似的規定，相關規則從證監會的部門規章、規范性文件或基金業協會的自律規則上升到國務院的行政法規以后，意義重大；“舉例而言，《基金法》就公募基金和私募證券基金的財產獨立性做了明確的規定，而對于私募股權基金，僅證監會的部門規章、規范性文件有一些類似的表述（例如，‘暫行辦法’從管理人的角度要求管理人不能將基金財產混同于自有資金），但真遇到相關破產案件時，‘暫行辦法’作為部門規章，對抗《破產法》等法律法規顯然力度不夠，《條例》彌補了這一不足之處。這些都是頂層制度設計的意義所在，有利于保障私募基金行業的安全、平穩發展”。
因此，鄒野認為，伴隨著《條例》的發布，未來的私募基金監管將會是“嚴進嚴管”、“進退有序”的格局。
“比如在準入門檻方面，《條例》一方面明確規定了不得成為私募基金管理人或者作為私募基金管理人控股股東、實際控制人或董監高的情形，另一方面授權國務院制定某些方面的具體準入門檻。因此，在得到行政法規的強力授權之后，證監會可以更好地從行業發展大局的出發點考慮，設計恰當的準入門檻，以維護私募基金行業的健康成長”。
鄒野進一步表示，在上位法方面，雖然在資產管理業務領域，大家一直都在講信義義務，但是管理人到底有多少、多重的義務，終究還是得看法規的規定和合同的約定。與證監會此前制定的《暫行辦法》不同的是，《條例》明確將《信托法》列為上位法之一。信托法律關系下的受托人義務是清晰、明確的，且受托人的信義義務標準很高。以《信托法》第37條的規定為例，一方面規定“受托人因處理信托事務所支出的費用、對第三人所負債務，以信托財產承擔。受托人以其固有財產先行支付的，對信托財產享有優先受償的權利”，另一方面也規定“受托人違背管理職責或者處理信托事務不當對第三人所負債務或者自己所受到的損失，以其固有財產承擔。”
記者亦注意到，司法部、證監會負責人就《條例》回答記者問時亦強調，《條例》的出臺有利于進一步完善私募基金法規體系，促進私募基金行業健康發展。
向創投基金“傾斜”
一般而言，私募基金根據投資標的不同，主要分為私募證券投資基金和私募股權投資基金（含創業投資基金）。此次《條例》不但在總則中明確對創業投資基金實施分類監管，并為創業投資基金設置專章。司法部、證監會負責人亦明確表示，下一步，相關部門將進一步研究出臺支持創業投資基金發展的具體政策舉措。
對此，鄒野認為，《條例》在總則部分明確提及“國家鼓勵私募基金行業規范健康發展，發揮服務實體經濟、促進科技創新等功能作用”，同時專門針對創投基金設置一個專章，詳細規定了創投基金的定義、創投基金政策扶持及相關職責部門、創投基金差異化管理等事項，鼓勵“投早投小投科技”。證監會、發改委等部門后續如何落實《條例》提及的差異化監管和支持政策，值得期待。
而丁利鵬亦向記者表示，《條例》對創業投資基金實施差異化監管和自律管理，對創業投資基金的發展是重大利好，同時也為堅守價值投資和長期主義的私募基金管理人注入信心和力量，鼓勵私募基金“投早投小投科技”，以促進科技自立自強、產業創新升級。
他進一步表示，《條例》反映了國家對創業投資基金的重點支持，鼓勵私募基金投資成長性、創新性創業企業，引導長期資金投資于創業投資基金，其中亦明文規定國務院發展改革部門負責組織擬定促進創業投資基金發展的政策措施。
“作為創投機構，在實現差異化監督管理和差異化自律管理外，我們還期望能在稅收減免、補貼獎勵、退出機制、二級市場減持等方面有具體的‘加肥料’政策，同時引導政府資金、保險資金、社保基金、產業資本、家族財富等‘長錢’進入創投產業，如靈活創新政府產業基金考核方式和讓利機制，豐富創業投資基金的資金來源等。” 丁利鵬說。
（記者 鄒永勤 ）
來源：經濟觀察報
責任編輯：林紅
請輸入驗證碼