10月以來，多個省份對外披露了“特殊”再融資債券發行計劃，一攬子化債方案中的一項重要舉措隨之落地。
截至10月10日，內蒙古、天津、遼寧、重慶、云南、廣西、青海、吉林等8個省份，共計披露近4000億元的特殊再融資債券發行計劃，這系列債券將在10月9日至10月17日間相繼公開招標發行。這些再融資債券特殊之處在于“資金用于償還存量債務”，即幫助化解法定債務之外的隱性債務風險。
未來還將有更多省份加入發債行列。有地方財政人士對21世紀經濟報道記者表示，他們省已經收到相應額度，將陸續排隊發行，整體來看額度向償債壓力更大的省份傾斜。
僅10月上旬，對外披露的特殊再融資債券發行計劃已近4000億元。一攬子化債力度，可見一斑。有機構預計今年發行規模將超1萬億元，最終規模可能在1.5萬億元左右。
21世紀經濟報道記者梳理發現，僅目前披露的發債計劃，額度的確在向部分重點省份傾斜。當然，這些額度依然在地方政府債務限額范圍內，符合地方債總量規模控制的原則。截至2022年底，地方債余額與限額尚有近2.6萬億元的空間。此外，2023年部分省份償還了部分法定債務，也騰出部分債務限額空間。
特殊再融資債券的密集發行，無疑將幫助部分償債壓力較大省份解燃眉之急。不過，近幾年部分地方進入償債高峰期，除了發行特殊再融資債券，的確需要一攬子的方案來化解債務風險。
額度向重點省份傾斜
進入10月份，特殊再融資債券成為地方債發行的主角。截至10月10日，已有內蒙古、天津、遼寧、重慶、云南、廣西、青海、吉林等8個省份公布了特殊再融資債券發行計劃，總計規模約3946億元。
常規的再融資債券，其募集資金是用于償還存量政府債券，是對以前發行的地方政府債券的借新還舊。特殊再融資債券的特殊之處在于，其資金在于償還存量債務，主要用于償還法定債務之外的隱性債務。特殊再融資債券沒有那么常見，此前曾用于建制縣隱性債務試點，以及廣東、北京、上海開展全域無隱性債務試點。也就是說，此前特殊再融資債券用于化債試點，申請試點的地方需要匹配相對詳實的化債計劃，有約束條件。
今年的再融資債券發行，顯然規模要更大、化債力度更大。比如，內蒙古在10月9日已經發行一批特殊再融資債券，10月17日還將發行新的一批，目前對外披露額度加總已達到1067億元。遼寧已經披露的額度為870億元，云南為533億元，廣西有498億元，重慶約422億元，目前這些省份獲批的額度居前。另外，吉林、天津、青海目前披露的額度分別為250億元、210億元、96億元。這些省份后續有可能發行新一批特殊再融資債券。
21世紀經濟報道記者梳理公開數據發現，在地方債務限額范圍內，不同省份間的額度有調劑的跡象，讓特殊再融資債券額度分配更多向重點省份傾斜。
比如，遼寧省2022年決算報告顯示，截至2022年底遼寧地方政府債務余額為10975億元，當年地方政府債務限額為11719億元，這里存在的債務空間不足750億元。目前遼寧披露的870億元特殊再融資債券發行計劃，超過了2022年底的債務限額空間。不僅是遼寧，目前數據顯示內蒙古、重慶等省份也存在類似的現象。
不同省份間額度有所調劑，在法定政策允許范疇之內。因為各省地方債務限額，是由財政部分批次下達，全部地方政府債務余額仍然鎖定在限額范圍之內。
有地方財政人士對21世紀經濟報道記者表示，這次特殊再融資債券發行規模比較可觀、政策響應非常及時，能幫助有效緩解地方償債壓力。
僅10月上旬，多省密集披露的特殊再融資債券規模已接近4000億元，今年全年發行規模值得期待。
中信證券首席經濟學家明明對21世紀經濟報道記者表示，本輪特殊再融資債，和此前建制縣隱債化解、部分區域隱債清零的主要區別在于，本輪著眼于“重點化債省份”，預計約10個省區市會占到主要的發行份額。從當前已經公布的發行計劃來看，本輪最終的落地額度大概率在1.5萬億元附近。
中央財經大學中財-安融地方財政投融資研究所執行所長溫來成對21世紀經濟報道記者表示，今年特殊再融資債券發行額度，不會在31個省份中均勻分布，會向償債壓力更大的省份傾斜。預計全年發行規模會超過萬億元，有可能接近1.5萬億元。
資金需用在刀刃上
據21世紀經濟報道記者了解，下達各省的特殊再融資債券額度，給予各省以自主權，但也要符合一定規范。
9月21日，天津市財政局局長吳麗祥在天津市人大常委會上作《關于今年以來我市預算執行情況的報告》表示，下一步，狠抓債務風險管控，促進財政平穩運行。用足用好中央支持政策，發揮市區兩級工作專班的作用，一體推進暫付款清理和債務化解工作，確保各項措施落實落地。著力推動融資平臺市場化轉型，完善公司治理。嚴格落實專項債券資金專戶管理、償債備付金等制度辦法，加強日常監測和風險預警，防范逾期違約風險。
中國宏觀經濟研究院投資研究所研究員吳亞平對21世紀經濟報道記者表示，在地方政府債務限額范圍內，通過發行特殊再融資債券來償還部分存量債務，將部分隱性債務置換成顯性債務，這是可行的，也是實事求是的做法。因為地方隱性債務對應的資產，好些沒有收益或者收益很少，依靠債務重組或市場化置換難度較大。地方隱性債務的形成，主要源于公益性項目建設，舉債主體主要是城投公司，部分地方存在拖欠工程款的現象，通過發行特殊再融資債券加以置換是很好的處置辦法。
“這些資金應該優先用于償債壓力較大的地方，用于償還那些沒有還款來源、很難市場化重組的債務，解決最迫切的流動性的問題。”吳亞平表示。
明明表示，特殊再融資債應重點針對短期剛兌、高利息、非標、公開債券等隱性債務。隨著特殊再融資債的發行和使用，上述償付壓力較大的隱性債務會被置換為長期、低息的地方政府債券，能有效降低地方政府的廣義償債壓力。當前，局部地區的顯性債務率已經偏高，在進行隱債化解的過程中，需要同時強調舉債紀律，否則會出現債務越化越多的情況。
從財政部公開披露信息來看，一攬子化債方案除了要求緩釋風險之外，也要求嚴肅問責新增隱性債務的行為。
8月28日，財政部部長劉昆在全國人大常委會上作《國務院關于今年以來預算執行情況的報告》指出，制定實施一攬子化債方案。中央財政積極支持地方做好隱性債務風險化解工作，督促地方統籌各類資金、資產、資源和各類支持性政策措施，緊盯市縣加大工作力度，妥善化解存量隱性債務，優化期限結構、降低利息負擔，逐步緩釋債務風險。加強跨部門聯合監管，始終保持高壓態勢，強化定期監審評估，堅決查處新增隱性債務行為，終身問責、倒查責任，防止一邊化債一邊新增。
財政部還明確表示，防范化解地方政府債務風險，進一步壓實地方和部門責任，嚴格落實“省負總責，地方各級黨委和政府各負其責”的要求。
除了特殊再融資債券，金融機構的支持也是一攬子化債方案中很重要的舉措。央行等金融監管部門明確表示，金融部門要統籌協調金融支持地方債務風險化解工作，豐富防范化解債務風險的工具和手段，強化風險監測、評估和防控機制，推動重點地區風險處置，牢牢守住不發生系統性風險的底線。
“當前化解地方債風險，還可以關注金融部門的配合，包括商業銀行與地方平臺開展降息展期，也包括央行的對應支持工具。為了更好地化解地方債風險，財政、金融等條線應加強配合、通盤考慮。”明明表示。
吳亞平指出，一攬子化債方案的內涵應該是比較豐富的。建議統籌債務化解和融資平臺經營性債務監管，融資平臺的債務也應納入監管，防范一邊化債一邊新增。在化解當前債務風險時，要根據隱性債務的來源、性質、資產等，以不同的方式來應對。比如部分存量資產可以加以盤活，通過公募REITs、特許經營等方式可收回部分資金。
來源：21世紀經濟報道記者 周瀟梟
責任編輯：李賽男
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