降溫“自貿(mào)區(qū)熱”
設立自貿(mào)區(qū)意在破舊立新，因此“拼政績、要政策”或者“排隊占位”的老路子或投機心理，顯然是“搭錯了車”
“所有的申報流程都停了下來，不少地方已經(jīng)開始反省，并重新考慮申報方案。”日前，權(quán)威部門人士向《瞭望》新聞周刊記者透露，由于中央高層對自貿(mào)區(qū)申報存在的問題“不甚滿意”，愈演愈烈的自貿(mào)區(qū)申報熱潮被緊急叫停，并打回重新審查。
十八屆三中全會的《決定》指出，“要在推進現(xiàn)有試點基礎(chǔ)上，選擇若干具備條件地方發(fā)展自由貿(mào)易園(港)區(qū)。”這樣的表述，讓不少地方產(chǎn)生了聯(lián)想。于是，“自貿(mào)區(qū)”開始成為繼經(jīng)濟特區(qū)、綜合改革試驗區(qū)以及保稅區(qū)等之后，又一個深受地方政府青睞的新平臺。
據(jù)不完全統(tǒng)計，在2014年各地方政府工作報告中，明確寫到要申報自貿(mào)區(qū)的有20多個，這還不包括廣西憑祥沿邊自貿(mào)區(qū)，長沙文化創(chuàng)意自由貿(mào)易區(qū)國家試點等。然而，與地方的熱情高漲相比，中央的態(tài)度一直較為謹慎。此次叫停，更是讓第二家自貿(mào)區(qū)的審批在短期內(nèi)難見下文。
“在等待總結(jié)上海的經(jīng)驗。”接受本刊記者采訪中，商務部國際貿(mào)易與經(jīng)濟研究院院長霍建國認為，目前上海自貿(mào)區(qū)正在積極推進各項試驗內(nèi)容，包括出臺調(diào)整后的2014版的負面清單，鑒于有些開放的內(nèi)容及制度創(chuàng)新的模式還有一個落地的過程，所以目前尚難總結(jié)提出可以復制推廣的成熟經(jīng)驗，因此設立新試點的條件還不成熟。
更為重要的原因，則是各方在設立自貿(mào)區(qū)的意圖上大相徑庭。
“作為全面深化改革的重要舉措，自貿(mào)區(qū)不是‘政策洼地’，而是制度創(chuàng)新的‘試驗田’。但從現(xiàn)實來看，一些地方追求的還是跑馬圈地和優(yōu)惠政策這一套東西。”上海自貿(mào)區(qū)方案設計的參與者、上海WTO事務咨詢中心總裁、上海市政府參事室主任王新奎在接受本刊記者采訪時強調(diào)，這樣的思路不僅不會讓中央動心，而且恰恰是中央所反對的。
“國家設立自貿(mào)區(qū)，旨在為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗，但目前看來，不少地方其實并未真正準確把握中央的用意。”上述權(quán)威人士談到，中央高層之所以緊急叫停各地的申報行為，就是要讓地方好好冷靜一下，仔細琢磨體會中央的良苦用心，“如果只是單純地建幾個貿(mào)易園區(qū)，國家還有必要如此大動干戈嗎？”
一哄而上為哪般
越來越長的自貿(mào)區(qū)申報名單，很容易使人聯(lián)想起上世紀90年代初興起的“開發(fā)區(qū)熱”。借著鄧小平南方講話的熱潮，自1992年開始，在短短幾年時間里，各地興辦的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟合作區(qū)、出口加工區(qū)、外商工業(yè)區(qū)、貿(mào)易保稅區(qū)、金融貿(mào)易區(qū)等區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)模式大量涌現(xiàn)。
據(jù)統(tǒng)計，至上世紀90年代末期，全國除由國家部、委、辦批準的開發(fā)區(qū)達近200個之外，各省、市、縣批準的開發(fā)區(qū)數(shù)目高達6000余個。盡管大部分開發(fā)區(qū)在改革開放中發(fā)揮了巨大的正面帶動作用，但也有相當一部分條件不成熟的開發(fā)區(qū)匆匆上馬，結(jié)果留下了不少至今都難以解決的后遺癥。
更高標準的自貿(mào)區(qū)，顯然不能再一哄而上、重蹈覆轍。“高層一再強調(diào)，要把防控風險作為重要底線，要在建設自貿(mào)區(qū)全過程都掌控好風險，努力排除一切可能和潛在的風險因素，這說明自貿(mào)區(qū)的試驗是有很大風險的。”在王新奎看來，高風險意味著高標準，全國來看，當前真正能夠符合“試驗田”標準的地方屈指可數(shù)。如果違背經(jīng)濟規(guī)律地盲目建設，后果可想而知。
“盡管并沒有明確規(guī)定，但外界對于‘若干’通常理解為不超過十個。”霍建國也認為，中央對上海自貿(mào)區(qū)的建設試驗有其獨特的定位和戰(zhàn)略考慮，三中全會文件表述得十分清楚，即在推進現(xiàn)有試點的基礎(chǔ)上，選擇若干具備條件的地方發(fā)展園區(qū)或港區(qū)，所以應正確理解條件是什么。
霍建國認為，首先應具備一定規(guī)模的國際貿(mào)易、服務貿(mào)易、投資領(lǐng)域的發(fā)展條件，才能考慮建立自貿(mào)區(qū)，所以各地不應盲目攀比，“未來新的自貿(mào)區(qū)應該對周邊經(jīng)濟發(fā)展有帶動作用，如果自貿(mào)區(qū)建起來后，只對本地有好處，經(jīng)驗不能復制，那么，它的試驗價值就大打折扣了。”
不僅如此，從以往的教訓來看，如果自貿(mào)區(qū)項目過多，就會加劇競爭。而在壓力之下，各地往往會本能地加大政策優(yōu)惠力度，形成“政策洼地”，從而將制度創(chuàng)新這一自貿(mào)區(qū)設立的初衷拋之腦后。
對于這樣的形勢，地方并非毫不知情，但似乎依然阻止不了申報的熱情。“這一輪開放的‘班車’，無論如何不能再落下。”采訪中，一位西部地區(qū)地方官員的表白，既顯示出各地方申報自貿(mào)區(qū)的急切，也透露出本輪自貿(mào)區(qū)熱背后的緣由——除了高調(diào)宣布追求改革的姿態(tài)，更多則是“排隊占位”的攀比心理。
“不管自己是不是真的需要，起碼在新一輪的開放平臺上不能落后于別的地方，這是現(xiàn)在不少地方的真實心態(tài)。”國家發(fā)展和改革委員會學術(shù)委員會秘書長張燕生向本刊記者表示。
采訪中，商務部國際貿(mào)易與經(jīng)濟研究院研究員梅新育也向本刊記者表示，以前探索改革開放設立特區(qū)、開發(fā)區(qū)，建試點的經(jīng)驗表明，試點的地區(qū)往往發(fā)展快，而且不光當?shù)厥芤妫胤焦賳T提拔也快，“因此，在此次自貿(mào)區(qū)申報熱潮中，依然充斥著唯恐落于人后、將來在政策上吃虧的思維。”
不可“穿新鞋走老路”
為了能在眾多競爭者中脫穎而出，各地可謂下足了功夫。一方面，頻頻到北京“跑部”，“拜訪溝通”，以求得各部委表態(tài)和答復；另一方面，在各個場合強調(diào)自身的“特色”和“優(yōu)勢”。
例如，作為毗鄰日韓的地區(qū)，青島強調(diào)的是中日韓合作；而漁業(yè)資源豐富的浙江舟山則強調(diào)海洋經(jīng)濟；與臺灣一水之隔的廈門主打的是“對臺自由貿(mào)易園區(qū)”；靠近東盟的廣西試圖打造“中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)”；連接中亞的新疆則正在討論設立“中國-中亞自貿(mào)區(qū)”；重慶則希望自己成為內(nèi)陸地區(qū)對外開放的高地，因此申請成為“內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)”……
張燕生評價道，結(jié)合本地優(yōu)勢和特色謀劃自貿(mào)區(qū)發(fā)展思路無可厚非，“但從一些地方提交的申請報告來看，基本上還是過去多年模式的重復，仍舊停留在開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設的層面上，沒有多少新意。”
這并非個別觀點，采訪中，針對前一階段的自貿(mào)區(qū)申報熱，專家們的最大指摘，便是一些地方仍在“穿新鞋走老路”。“至今還沒有搞清楚自貿(mào)區(qū)究竟是什么。”王新奎感慨到，當前一些地區(qū)的思路很“幼稚”，就是“先拿到審批方案，再搞到一大片地，接下來大興土木、招商引資，弄出一個新區(qū)來”。
在很大程度上，這或許是習慣使然。長期以來，許多地方一直十分迷戀所謂的“特區(qū)經(jīng)濟”，習慣于以優(yōu)惠政策、特殊待遇為導向進行園區(qū)建設，偏好于依靠搶投資、拉項目、圈資源來推動經(jīng)濟增長。在自貿(mào)區(qū)正式登臺之后，又有不少人將之當成了新的“開發(fā)區(qū)”。以為有了它，就可以獲得國家優(yōu)惠政策，投資自然源源涌入，地方經(jīng)濟就會迅速騰飛。
特別是面對當前經(jīng)濟調(diào)整大背景下的現(xiàn)實壓力，給了地方更多“要政策、搶優(yōu)惠”的“動力”。去年至今，中國經(jīng)濟增速持續(xù)放緩。今年一季度，有27個省份GDP增速回落。面臨壓力，如果能憑借自貿(mào)區(qū)的“東風”，拉動經(jīng)濟增長，對許多地方而言，無疑是一個充滿誘惑的選擇。
因此，一些省區(qū)市負責人甚至直言不諱把申報自貿(mào)區(qū)當成新一輪“政策洼地”和招商引資的“利器”。“這明顯與中央的初衷相背離。”王新奎表示，中央對自貿(mào)區(qū)建設的要求很明確，就是以開放促改革，挖掘改革紅利，激發(fā)市場活力，在沒有特殊政策和優(yōu)惠政策的情況下，尋求經(jīng)濟增長的動力。
“拼政績、要政策”的老想法，顯然與中央設立自貿(mào)區(qū)意在破舊立新的戰(zhàn)略意圖背道而馳。
當然，作出改變并不容易。即使是上海，在反復修訂自貿(mào)區(qū)方案的6個月時間里，也經(jīng)歷了非常艱難的轉(zhuǎn)變過程。從側(cè)重制造業(yè)投資準入到解決服務業(yè)的投資準入與服務貿(mào)易的便利化，從一開始希望有一些優(yōu)惠政策到最終中央要求營造一個國際化的營商環(huán)境，思路上的轉(zhuǎn)變堪稱巨大。
“改革未必一定要掛牌子”
據(jù)本刊記者了解，盡管被暫停，但自貿(mào)區(qū)申報的大門并未徹底關(guān)閉。
“中國幅員遼闊，每個地區(qū)經(jīng)濟特征和發(fā)展優(yōu)勢不同，各地在國家發(fā)展戰(zhàn)略中肩負不同的使命。”按照霍建國的理解，只要上海的可復制經(jīng)驗比較成熟，各地的方案又有較強的說服力，對帶動未來的經(jīng)濟增長和對外開放有較強的促進作用，最終應可以考慮結(jié)合不同地區(qū)特點設計不同的自貿(mào)區(qū)進行試驗。
“對于地方而言，關(guān)鍵是把握好自身的發(fā)展優(yōu)勢，定位好自身的發(fā)展方向。”他談到，“既要體現(xiàn)出改革和制度創(chuàng)新的內(nèi)容，又要從各自的實際情況出發(fā)，從省情、區(qū)情以及各個地區(qū)不同的比較優(yōu)勢、把握好各自所處的發(fā)展階段，以及在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的位置及突出作用，進一步細化和完善試點方案，這樣就可以在全國陸續(xù)形成一些改革試點地區(qū)。”
在他看來，現(xiàn)階段自貿(mào)區(qū)的推廣試驗不僅要更快地探索出一套有效的改革經(jīng)驗，同時還應帶動經(jīng)濟發(fā)展。
“更為重要的，則是國家從整體利益的角度加以平衡，要考慮到各地監(jiān)管、調(diào)控的能力有多大，也需要一個開放次序的統(tǒng)籌考慮。”因此他認為，對于中央及有關(guān)部門而言，現(xiàn)在需要做的，就是在總結(jié)上海自貿(mào)區(qū)運行經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，盡快從全局的高度推廣出一個指導性的意見，讓各地對全國下一步可能推進的自貿(mào)區(qū)規(guī)劃有一個總體的了解。
當然，禁令解除之前，地方政府依然可以大有作為。“改革未必一定要掛牌子。”霍建國強調(diào)，地方若要追求改革與發(fā)展，未必非要設立自貿(mào)區(qū)，“地方的熱情可以理解，但與其把寶都押在自貿(mào)區(qū)試驗上，還不如因地制宜地提出進一步深化改革的方案。只要突破了束縛，解決了發(fā)展活力問題，也能達到同樣的目的。”
在其看來，如果地方能在自己的權(quán)限范圍內(nèi)把能做的簡政放權(quán)都做好，減少地方管轄的審批、改進服務，也屬于改革和制度創(chuàng)新的范疇。（尚前名 王仁貴）
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