降溫“自貿(mào)區(qū)熱”
設(shè)立自貿(mào)區(qū)意在破舊立新，因此“拼政績、要政策”或者“排隊(duì)占位”的老路子或投機(jī)心理，顯然是“搭錯(cuò)了車”
“所有的申報(bào)流程都停了下來，不少地方已經(jīng)開始反省，并重新考慮申報(bào)方案。”日前，權(quán)威部門人士向《瞭望》新聞周刊記者透露，由于中央高層對(duì)自貿(mào)區(qū)申報(bào)存在的問題“不甚滿意”，愈演愈烈的自貿(mào)區(qū)申報(bào)熱潮被緊急叫停，并打回重新審查。
十八屆三中全會(huì)的《決定》指出，“要在推進(jìn)現(xiàn)有試點(diǎn)基礎(chǔ)上，選擇若干具備條件地方發(fā)展自由貿(mào)易園(港)區(qū)。”這樣的表述，讓不少地方產(chǎn)生了聯(lián)想。于是，“自貿(mào)區(qū)”開始成為繼經(jīng)濟(jì)特區(qū)、綜合改革試驗(yàn)區(qū)以及保稅區(qū)等之后，又一個(gè)深受地方政府青睞的新平臺(tái)。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在2014年各地方政府工作報(bào)告中，明確寫到要申報(bào)自貿(mào)區(qū)的有20多個(gè)，這還不包括廣西憑祥沿邊自貿(mào)區(qū)，長沙文化創(chuàng)意自由貿(mào)易區(qū)國家試點(diǎn)等。然而，與地方的熱情高漲相比，中央的態(tài)度一直較為謹(jǐn)慎。此次叫停，更是讓第二家自貿(mào)區(qū)的審批在短期內(nèi)難見下文。
“在等待總結(jié)上海的經(jīng)驗(yàn)。”接受本刊記者采訪中，商務(wù)部國際貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)研究院院長霍建國認(rèn)為，目前上海自貿(mào)區(qū)正在積極推進(jìn)各項(xiàng)試驗(yàn)內(nèi)容，包括出臺(tái)調(diào)整后的2014版的負(fù)面清單，鑒于有些開放的內(nèi)容及制度創(chuàng)新的模式還有一個(gè)落地的過程，所以目前尚難總結(jié)提出可以復(fù)制推廣的成熟經(jīng)驗(yàn)，因此設(shè)立新試點(diǎn)的條件還不成熟。
更為重要的原因，則是各方在設(shè)立自貿(mào)區(qū)的意圖上大相徑庭。
“作為全面深化改革的重要舉措，自貿(mào)區(qū)不是‘政策洼地’，而是制度創(chuàng)新的‘試驗(yàn)田’。但從現(xiàn)實(shí)來看，一些地方追求的還是跑馬圈地和優(yōu)惠政策這一套東西。”上海自貿(mào)區(qū)方案設(shè)計(jì)的參與者、上海WTO事務(wù)咨詢中心總裁、上海市政府參事室主任王新奎在接受本刊記者采訪時(shí)強(qiáng)調(diào)，這樣的思路不僅不會(huì)讓中央動(dòng)心，而且恰恰是中央所反對(duì)的。
“國家設(shè)立自貿(mào)區(qū)，旨在為全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)，但目前看來，不少地方其實(shí)并未真正準(zhǔn)確把握中央的用意。”上述權(quán)威人士談到，中央高層之所以緊急叫停各地的申報(bào)行為，就是要讓地方好好冷靜一下，仔細(xì)琢磨體會(huì)中央的良苦用心，“如果只是單純地建幾個(gè)貿(mào)易園區(qū)，國家還有必要如此大動(dòng)干戈嗎？”
一哄而上為哪般
越來越長的自貿(mào)區(qū)申報(bào)名單，很容易使人聯(lián)想起上世紀(jì)90年代初興起的“開發(fā)區(qū)熱”。借著鄧小平南方講話的熱潮，自1992年開始，在短短幾年時(shí)間里，各地興辦的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、出口加工區(qū)、外商工業(yè)區(qū)、貿(mào)易保稅區(qū)、金融貿(mào)易區(qū)等區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)模式大量涌現(xiàn)。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，至上世紀(jì)90年代末期，全國除由國家部、委、辦批準(zhǔn)的開發(fā)區(qū)達(dá)近200個(gè)之外，各省、市、縣批準(zhǔn)的開發(fā)區(qū)數(shù)目高達(dá)6000余個(gè)。盡管大部分開發(fā)區(qū)在改革開放中發(fā)揮了巨大的正面帶動(dòng)作用，但也有相當(dāng)一部分條件不成熟的開發(fā)區(qū)匆匆上馬，結(jié)果留下了不少至今都難以解決的后遺癥。
更高標(biāo)準(zhǔn)的自貿(mào)區(qū)，顯然不能再一哄而上、重蹈覆轍。“高層一再強(qiáng)調(diào)，要把防控風(fēng)險(xiǎn)作為重要底線，要在建設(shè)自貿(mào)區(qū)全過程都掌控好風(fēng)險(xiǎn)，努力排除一切可能和潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素，這說明自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)是有很大風(fēng)險(xiǎn)的。”在王新奎看來，高風(fēng)險(xiǎn)意味著高標(biāo)準(zhǔn)，全國來看，當(dāng)前真正能夠符合“試驗(yàn)田”標(biāo)準(zhǔn)的地方屈指可數(shù)。如果違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律地盲目建設(shè)，后果可想而知。
“盡管并沒有明確規(guī)定，但外界對(duì)于‘若干’通常理解為不超過十個(gè)。”霍建國也認(rèn)為，中央對(duì)上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)試驗(yàn)有其獨(dú)特的定位和戰(zhàn)略考慮，三中全會(huì)文件表述得十分清楚，即在推進(jìn)現(xiàn)有試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，選擇若干具備條件的地方發(fā)展園區(qū)或港區(qū)，所以應(yīng)正確理解條件是什么。
霍建國認(rèn)為，首先應(yīng)具備一定規(guī)模的國際貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資領(lǐng)域的發(fā)展條件，才能考慮建立自貿(mào)區(qū)，所以各地不應(yīng)盲目攀比，“未來新的自貿(mào)區(qū)應(yīng)該對(duì)周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展有帶動(dòng)作用，如果自貿(mào)區(qū)建起來后，只對(duì)本地有好處，經(jīng)驗(yàn)不能復(fù)制，那么，它的試驗(yàn)價(jià)值就大打折扣了。”
不僅如此，從以往的教訓(xùn)來看，如果自貿(mào)區(qū)項(xiàng)目過多，就會(huì)加劇競(jìng)爭。而在壓力之下，各地往往會(huì)本能地加大政策優(yōu)惠力度，形成“政策洼地”，從而將制度創(chuàng)新這一自貿(mào)區(qū)設(shè)立的初衷拋之腦后。
對(duì)于這樣的形勢(shì)，地方并非毫不知情，但似乎依然阻止不了申報(bào)的熱情。“這一輪開放的‘班車’，無論如何不能再落下。”采訪中，一位西部地區(qū)地方官員的表白，既顯示出各地方申報(bào)自貿(mào)區(qū)的急切，也透露出本輪自貿(mào)區(qū)熱背后的緣由——除了高調(diào)宣布追求改革的姿態(tài)，更多則是“排隊(duì)占位”的攀比心理。
“不管自己是不是真的需要，起碼在新一輪的開放平臺(tái)上不能落后于別的地方，這是現(xiàn)在不少地方的真實(shí)心態(tài)。”國家發(fā)展和改革委員會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書長張燕生向本刊記者表示。
采訪中，商務(wù)部國際貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)研究院研究員梅新育也向本刊記者表示，以前探索改革開放設(shè)立特區(qū)、開發(fā)區(qū)，建試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)表明，試點(diǎn)的地區(qū)往往發(fā)展快，而且不光當(dāng)?shù)厥芤妫胤焦賳T提拔也快，“因此，在此次自貿(mào)區(qū)申報(bào)熱潮中，依然充斥著唯恐落于人后、將來在政策上吃虧的思維。”
不可“穿新鞋走老路”
為了能在眾多競(jìng)爭者中脫穎而出，各地可謂下足了功夫。一方面，頻頻到北京“跑部”，“拜訪溝通”，以求得各部委表態(tài)和答復(fù)；另一方面，在各個(gè)場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)自身的“特色”和“優(yōu)勢(shì)”。
例如，作為毗鄰日韓的地區(qū)，青島強(qiáng)調(diào)的是中日韓合作；而漁業(yè)資源豐富的浙江舟山則強(qiáng)調(diào)海洋經(jīng)濟(jì)；與臺(tái)灣一水之隔的廈門主打的是“對(duì)臺(tái)自由貿(mào)易園區(qū)”；靠近東盟的廣西試圖打造“中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)”；連接中亞的新疆則正在討論設(shè)立“中國-中亞自貿(mào)區(qū)”；重慶則希望自己成為內(nèi)陸地區(qū)對(duì)外開放的高地，因此申請(qǐng)成為“內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)”……
張燕生評(píng)價(jià)道，結(jié)合本地優(yōu)勢(shì)和特色謀劃自貿(mào)區(qū)發(fā)展思路無可厚非，“但從一些地方提交的申請(qǐng)報(bào)告來看，基本上還是過去多年模式的重復(fù)，仍舊停留在開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的層面上，沒有多少新意。”
這并非個(gè)別觀點(diǎn)，采訪中，針對(duì)前一階段的自貿(mào)區(qū)申報(bào)熱，專家們的最大指摘，便是一些地方仍在“穿新鞋走老路”。“至今還沒有搞清楚自貿(mào)區(qū)究竟是什么。”王新奎感慨到，當(dāng)前一些地區(qū)的思路很“幼稚”，就是“先拿到審批方案，再搞到一大片地，接下來大興土木、招商引資，弄出一個(gè)新區(qū)來”。
在很大程度上，這或許是習(xí)慣使然。長期以來，許多地方一直十分迷戀所謂的“特區(qū)經(jīng)濟(jì)”，習(xí)慣于以優(yōu)惠政策、特殊待遇為導(dǎo)向進(jìn)行園區(qū)建設(shè)，偏好于依靠搶投資、拉項(xiàng)目、圈資源來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。在自貿(mào)區(qū)正式登臺(tái)之后，又有不少人將之當(dāng)成了新的“開發(fā)區(qū)”。以為有了它，就可以獲得國家優(yōu)惠政策，投資自然源源涌入，地方經(jīng)濟(jì)就會(huì)迅速騰飛。
特別是面對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)調(diào)整大背景下的現(xiàn)實(shí)壓力，給了地方更多“要政策、搶優(yōu)惠”的“動(dòng)力”。去年至今，中國經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)放緩。今年一季度，有27個(gè)省份GDP增速回落。面臨壓力，如果能憑借自貿(mào)區(qū)的“東風(fēng)”，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，對(duì)許多地方而言，無疑是一個(gè)充滿誘惑的選擇。
因此，一些省區(qū)市負(fù)責(zé)人甚至直言不諱把申報(bào)自貿(mào)區(qū)當(dāng)成新一輪“政策洼地”和招商引資的“利器”。“這明顯與中央的初衷相背離。”王新奎表示，中央對(duì)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的要求很明確，就是以開放促改革，挖掘改革紅利，激發(fā)市場(chǎng)活力，在沒有特殊政策和優(yōu)惠政策的情況下，尋求經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力。
“拼政績、要政策”的老想法，顯然與中央設(shè)立自貿(mào)區(qū)意在破舊立新的戰(zhàn)略意圖背道而馳。
當(dāng)然，作出改變并不容易。即使是上海，在反復(fù)修訂自貿(mào)區(qū)方案的6個(gè)月時(shí)間里，也經(jīng)歷了非常艱難的轉(zhuǎn)變過程。從側(cè)重制造業(yè)投資準(zhǔn)入到解決服務(wù)業(yè)的投資準(zhǔn)入與服務(wù)貿(mào)易的便利化，從一開始希望有一些優(yōu)惠政策到最終中央要求營造一個(gè)國際化的營商環(huán)境，思路上的轉(zhuǎn)變堪稱巨大。
“改革未必一定要掛牌子”
據(jù)本刊記者了解，盡管被暫停，但自貿(mào)區(qū)申報(bào)的大門并未徹底關(guān)閉。
“中國幅員遼闊，每個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)特征和發(fā)展優(yōu)勢(shì)不同，各地在國家發(fā)展戰(zhàn)略中肩負(fù)不同的使命。”按照霍建國的理解，只要上海的可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)比較成熟，各地的方案又有較強(qiáng)的說服力，對(duì)帶動(dòng)未來的經(jīng)濟(jì)增長和對(duì)外開放有較強(qiáng)的促進(jìn)作用，最終應(yīng)可以考慮結(jié)合不同地區(qū)特點(diǎn)設(shè)計(jì)不同的自貿(mào)區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)。
“對(duì)于地方而言，關(guān)鍵是把握好自身的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，定位好自身的發(fā)展方向。”他談到，“既要體現(xiàn)出改革和制度創(chuàng)新的內(nèi)容，又要從各自的實(shí)際情況出發(fā)，從省情、區(qū)情以及各個(gè)地區(qū)不同的比較優(yōu)勢(shì)、把握好各自所處的發(fā)展階段，以及在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的位置及突出作用，進(jìn)一步細(xì)化和完善試點(diǎn)方案，這樣就可以在全國陸續(xù)形成一些改革試點(diǎn)地區(qū)。”
在他看來，現(xiàn)階段自貿(mào)區(qū)的推廣試驗(yàn)不僅要更快地探索出一套有效的改革經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)還應(yīng)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
“更為重要的，則是國家從整體利益的角度加以平衡，要考慮到各地監(jiān)管、調(diào)控的能力有多大，也需要一個(gè)開放次序的統(tǒng)籌考慮。”因此他認(rèn)為，對(duì)于中央及有關(guān)部門而言，現(xiàn)在需要做的，就是在總結(jié)上海自貿(mào)區(qū)運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快從全局的高度推廣出一個(gè)指導(dǎo)性的意見，讓各地對(duì)全國下一步可能推進(jìn)的自貿(mào)區(qū)規(guī)劃有一個(gè)總體的了解。
當(dāng)然，禁令解除之前，地方政府依然可以大有作為。“改革未必一定要掛牌子。”霍建國強(qiáng)調(diào)，地方若要追求改革與發(fā)展，未必非要設(shè)立自貿(mào)區(qū)，“地方的熱情可以理解，但與其把寶都押在自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)上，還不如因地制宜地提出進(jìn)一步深化改革的方案。只要突破了束縛，解決了發(fā)展活力問題，也能達(dá)到同樣的目的。”
在其看來，如果地方能在自己的權(quán)限范圍內(nèi)把能做的簡政放權(quán)都做好，減少地方管轄的審批、改進(jìn)服務(wù)，也屬于改革和制度創(chuàng)新的范疇。（尚前名 王仁貴）
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